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民资评估探矿风险

6月18日,国土资源部和全国工商联联合发布了《关于进一步鼓励和引导民间资本投资国土资源领域的意见》,明确提出鼓励民间资本参与矿产资源勘查开发、油气资源的勘查开采。

  6月22日,国务院办公厅转发了国土资源部等部门的《找矿突破战略行动纲要(2011~2020)》,再次强调以上精神。

  早在3月28日,国土资源部和全国工商联还召开了“找矿突破战略行动民企座谈会”,就打造多元化投资平台、吸引社会资金,听取了诸多民企的意见。

  在此前后,国土部多位领导在不同场合,强调鼓励引导民资进入探矿领域。

  但是,诸多民企却依然有顾虑。原因有二:首先是大部分地方政府依然青睐国有资本,民企很难平等获得探矿权;其次是一旦探到好矿大矿,民企仍担心无法获得采矿权,市场也缺乏探矿权退出机制。

  中国政法大学国土资源法律研究中心主任、国土部咨询中心专家李显冬认为,目前民企最担心的是“探矿、采矿权作为财产缺乏相应的法律保障,政府政策依然主宰着矿产权的分配与重置”。

  “鼓励民企探矿,政府不仅需要政策上的承诺,更需要对契约精神的尊重”,李显冬直言,“同时加强公权力在环保、安全、资源保护等方面的执政水平和能力”。矿业“风险”

  和中国业界过于强调探矿“高回报”不同,国际地质界一般将探矿称为“风险探矿”,全面强调其“高风险、高投入、高回报、长周期”;而风险,则在首位。

  国际公认,探矿成功率通常只有1~2%;而风险更大的,则是政策变化。

  改革开放以来,一些地方政府对民营资本参与矿业开发的态度“阴晴不定”。但这并未阻挡住中国各路资本逐利矿业的脚步。

  尤其是2003年以来,各种矿产品价格高企,更多民资加速“触矿”,尤其是探矿领域。

  截至2010年底,中国已有探矿权约3.8万个,仅固体矿产勘查投资就达331.81亿元,其中社会资金235.14亿元,占比超过70%——民企,俨然成为中国的探矿投资主体。

  但与庞大资金规模不相衬的是,修订于1996年的现行《矿产资源法》,对民企参与矿产开发的法律地位只字未提;对探矿权、采矿权的退出、转让规定,也过于宽泛。

  李显冬认为,中国探矿权、采矿权等用益物权的财产属性,长期缺乏法律上的明确;在政策制定层面,缺乏对相应财产权的尊重与保护。

  中国经济高速发展,导致环境和安全生产标准不断提高,亦倒逼矿产资源政策不断做出调整。2008年以来,煤炭、稀土等全行业的资源整合,在全国起到极大的“示范效应”。

  山西浙商企业联合会一负责人称,上世纪八、九十年代,全球矿产价格低廉,山西诸多地方国企和集体矿企均陷入经营困境。彼时,山西各地政府为减轻包袱,大量将煤矿承包给个人经营,千方百计引入民间投资。

  “但由于矿产资源所有制和行政审批的限制,大多数民营勘探、采矿业主,并未获得正式探、采矿权,多采用私下协议方式取得实际经营权”,“这为后来的民营矿业发展埋下极大隐患”。

  2003年开始,煤价节节攀升,原先的“包袱”忽成耀眼金山,大量外地投资、炒矿客蜂拥杀入晋陕蒙等煤矿富集区;2008年大变局前夕,中国民营煤矿产能已占据全国煤炭半壁江山。

  游走在法律、政策边缘,在山西煤炭资源整合中,民营矿业缺乏法律保障的尴尬陡显。“政府翻脸的速度比翻书还快”,一位温州籍前山西矿主对《财经国家周刊》记者表示。整合开始后,民资发现兼并重组的方式、补偿数额 “没有任何谈判的余地”。“丑话要说在前面”

  “国土部门其实也不愿看到这样的情况”,国土部地质勘查司一官员告诉《财经国家周刊》记者,“但两害相权取其轻,只有在规范市场的基础上,才能谋求市场经济的健康发展”。历史上,中国的探矿权、采矿权设置随意性较大,数量多如牛毛。最高峰时的2006年,全国共有探、采矿权28万个。此举虽极大调动了市场活力,但却违反自然地质的规律。在山西,一座储量千万吨级的煤田,最多时仅探矿权设置就高达40多个,坑探多达百余处。未作储量探明,也无井下规划,近百家投资人仅凭县里一纸探矿批文,或与村委会签订的协议,就可开口采矿、以探代采,井下巷道纵横交错、事故频发。

  “价值几百亿元的一个整装煤田,一番无序开采,只培养出十几个亿万富豪;而上百亿的资源被浪费,当地百姓生活没有根本改善,环境却遭到极大破坏”,上述国土资源部官员称。

  从2005年开始,中央和地方政府均有政策陆续出台,企图规范矿产开发乱象,但收效甚微。无奈下,政府只能采取一刀切的“雷霆”手段。

  “造成中国矿业治乱循环的根由,是现行的探矿权、采矿权管理法规制度滞后我国矿业形势发展,不适应矿产资源勘探开发的市场经济运行规律和地质找矿规律,忽视了矿产开发的社会成本和环境成本的核算补偿,也无整装探采的概念和要求,更缺少规范、引导、激励民资按照国家战略规划实施探采的准入、交易、合作、合资、以及退出的市场机制”,中国国土资源经济研究院矿产权管理技术处主任余振国说。

  “要民资投资探矿业前,必须有一个公开的、可靠的协议机制和利益、风险分配机制”,中国矿业联合会秘书长、民营矿业分会会长陈先达认为,“不能等到巨大的风险或利益摆在面前,却谁也谈不清应该如何分配;到时无论如何分配,彼此都会产生严重的被剥夺感”。

  此次为鼓励民资参与探矿,各部委在总结以往经验基础上,进行了一整套机制改革和制度规范。

  余振国介绍,已经颁布的《国土资源部关于构建地质找矿新机制的若干意见》、《国土资源部关于进一步完善矿业权管理促进整装勘查的通知》等一系列文件,目前均已进入具体实施阶段。

  经历2005~2009 年矿权整顿、清理、整合、规范后,全国的探矿权被缩减为3.8万个,减少了近70%,“一个勘查规划区块内,原则只设置一个探矿权”。

  对探矿权的取得,无风险、低风险的矿种,需要实施“招拍挂”,而高风险矿种则实施“先申先得”;同时鼓励探采合一、整装勘查。

  《财经国家周刊》记者获悉,此次“新政”要求各市必须建立矿产权交易有形市场,通过市场机制实施矿业权的交易、转让、重组,完善探矿权市场退出机制,避免被诟病的“指令性重组”。执行力待考

  《财经国家周刊》记者获悉,《矿产资源法》新修订案已被列入全国人大二类待审议案,起草工作最迟今年底完成,再进入报批、审议程序,“将首次明确社会资本在矿产领域的法律主体地位”。

  国土资源部一相关负责人对《财经国家周刊》记者表示,“鼓励民企参与探矿开采,是国务院和国土部门一以贯之的政策精神;但以往在执行过程中,一些官员为了地方利益和部门利益,对政策存在拖延和曲解”。

  “部分地方政府的行政水平与执法能力,是制约中国民营矿业发展的关键”,李显冬直言不讳。

  李显冬称,历史上的煤炭和稀土行业整顿、整合,并非没有相应的法规进行约束,但各种法规总是得不到执行,或有意无意被地方政府忽视僭越。

  新华联(000620)矿业公司董事长肖文慧告诉《财经国家周刊》记者,目前民企探采矿权最集中的问题,是“反映在探矿权的审批、取得,和探矿权转为采矿权两个方面”。

  比如,对于高风险矿种的探矿权“先申先得”,申请人无法确定自己是否已经“申请在先”,其间存在巨大黑箱操作。

  再如,在“探转采”方面,政府的审批程序过于复杂冗长。“一个审批办下来一般需要2~3年,甚至更长时间”,“一些小民企拖不起,只能通过各种途径进行攻关,甚至干脆不审批,未批先建,以探代采”。

  “鼓励民企探矿不是一句话:一个政策文件就可以做到,必须有完整的机制、体制作保障”,余振国认为,“法律、行政完善与监管、市场机制的建设,对于民营探矿的健康发展,缺一不可”。

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